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醫(yī)療反腐風(fēng)暴加速：紀(jì)委和醫(yī)保局雙風(fēng)眼時(shí)代來臨

日期:2022-08-11

醫(yī)療系統(tǒng)反腐風(fēng)暴從未如此強(qiáng)烈。

2022年，從年初開始，各地累計(jì)已經(jīng)有超46位醫(yī)院院長、書記被查。其中僅7月一個(gè)月，已有至少9位醫(yī)院院長、書記被調(diào)查。

這是一條隱蔽在中紀(jì)委每月數(shù)條反腐通報(bào)里的脈絡(luò)。從公開的文件和通報(bào)來看，這場醫(yī)療反腐風(fēng)暴由紀(jì)委監(jiān)委、衛(wèi)健、藥監(jiān)、醫(yī)保部門共同「掀起」，其中擔(dān)綱主力的是紀(jì)委監(jiān)委和醫(yī)保局，針對(duì)的是帶量采購和醫(yī)保談判政策中，醫(yī)藥系統(tǒng)的種種問題。

系統(tǒng)內(nèi)部的人，早就感知到這場起于青萍之末的風(fēng)。在2019年，一位醫(yī)療系統(tǒng)業(yè)內(nèi)人士敏銳地發(fā)現(xiàn)，身邊不時(shí)有院長或者大科主任被帶走「問了問話」。

他清楚地記得，之后不久，爆出了著名的永嘉江南醫(yī)院案。同期前后，北方一些省份，諸如河南、河北、山西等，也爆出院長落馬、醫(yī)務(wù)人員騙保等案件，而且案情多較為嚴(yán)重，甚至整個(gè)科室、醫(yī)院淪陷，拔出蘿卜帶出泥。

「這是在抓典型。」以上人士敏感地察覺到，當(dāng)時(shí)所追究到的醫(yī)藥貪腐案件，涉及的多為詐騙罪，「應(yīng)當(dāng)是國家從2018年開始布局，然后2019年在全國南北省份啟動(dòng)‘捕獵’。」這從時(shí)間線上，暗合國家醫(yī)保局成立和隨之而來的大小政策啟動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。

北京至瑾律師事務(wù)所主任李岑巖曾是醫(yī)護(hù)人員，熟悉國內(nèi)醫(yī)院狀況和醫(yī)保合規(guī)體系。十幾年前，她就開始研究美國成熟的合規(guī)體系。但在當(dāng)時(shí)的國內(nèi)，李岑巖發(fā)現(xiàn)那套合規(guī)體系無太多可用之處。在那個(gè)時(shí)代，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和剛剛起步的中國藥企沒太大興趣費(fèi)盡心思把盈利增長限定在規(guī)則之內(nèi)。

在李岑巖看來，近幾年中紀(jì)委多次發(fā)文點(diǎn)名醫(yī)藥腐敗，但醫(yī)院院長和醫(yī)生并未意識(shí)到問題的嚴(yán)重性。伴隨著2018年開始的醫(yī)保改革，終于，中紀(jì)委等部門在醫(yī)藥反腐領(lǐng)域加大了力度。

紀(jì)委、醫(yī)保局聯(lián)手清查醫(yī)院

2019年開始的醫(yī)療反腐風(fēng)暴，當(dāng)時(shí)牽涉的多是大主任、大醫(yī)生。這些有多年專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生，是藥企和器械企業(yè)「圍繞」的對(duì)象，是灰色收入的重災(zāi)區(qū)。當(dāng)年抓典型的路徑，是衛(wèi)健委、醫(yī)保局等監(jiān)管部門先從地方省市做審計(jì)，入駐醫(yī)院查賬，在審計(jì)過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)一些醫(yī)保違規(guī)的現(xiàn)象，然后移送到公安等機(jī)構(gòu)立案調(diào)查。

據(jù)以上業(yè)內(nèi)人士判斷，監(jiān)管部門希望通過2019年的抓典型來起到威懾的作用。但他同時(shí)認(rèn)為，這種震懾威力并不明顯。

「其實(shí)我個(gè)人認(rèn)為，他們（醫(yī)務(wù)人員）并不關(guān)心落馬的人，也不關(guān)心他們違了什么法、犯了什么罪。」他觀察，一方面是身邊醫(yī)務(wù)人員的警鐘意識(shí)并未全然覺醒，另一方面是騙保事件依舊在醫(yī)院日常工作中頗為高發(fā)。

這并非是醫(yī)生或者院長藐視法律、知法犯法，正如上文所說，絕大部分醫(yī)生對(duì)「騙保」和「回扣」沒有法律概念，不知道這是犯罪行為，「主要還是因?yàn)槲覀冊(cè)谶@方面的教育培訓(xùn)沒跟上。」

一方面是普法教育工作尚有提升空間；另一方面這些「回扣」和「騙保」早已成為他們收入的一部分，半公開地存在多年，幾乎是整個(gè)行業(yè)明面上潛規(guī)則。這又涉及整個(gè)醫(yī)療支付體制與醫(yī)生酬勞水平、醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用低、組成不合理的問題。

「我們每個(gè)月明面到手的工資只有小幾千塊。」一位曾在二線城市某公立三甲醫(yī)院工作的醫(yī)生表示，他們科室此前財(cái)政工資不足以養(yǎng)家，科室主任的定期「紅包」是收入的重要組成。在他和科室同事心中，這相當(dāng)于一個(gè)月工資分兩次發(fā)：基本工資和績效工資。

因此，整個(gè)科室身陷囹圄的案件也就不難理解，事實(shí)上這種情況也不罕見。2021年9月，河南省洛寧縣檢察院公布了一份起訴書：洛陽某三甲醫(yī)院心血管科醫(yī)生集體收回扣，器械代理商向同醫(yī)院先后兩任科室主任行賄，主任再進(jìn)行內(nèi)部分配，器械商被以「單位行賄罪」起訴。

實(shí)際上，平日里面對(duì)醫(yī)藥代表高高在上的院長和醫(yī)生，當(dāng)面對(duì)灰色收入睜一只眼閉一只眼的時(shí)候，他們中甚至有人意識(shí)不到這是收受賄賂。從多年苦讀到在醫(yī)療體系內(nèi)工作，醫(yī)生的環(huán)境相對(duì)單一，觀念也被單一的環(huán)境所塑造。當(dāng)手銬明晃晃亮在眼前時(shí)，不少人往往無法理解為何數(shù)十年心血成績會(huì)因此一朝斷送。

2021年1月，據(jù)中紀(jì)委監(jiān)委，浙江省人民醫(yī)院原麻醉科主任胡雙飛收受回扣345萬元，被法院一審判處有期徒刑五年九個(gè)月，并處罰金50萬元。在被捕前，胡雙飛有愛崗敬業(yè)的美譽(yù)，獲贊頗多，曾為完成一例巨創(chuàng)標(biāo)志性心血管手術(shù)23個(gè)小時(shí)未合眼。

2011年到2019年，胡雙飛收受賄賂數(shù)百萬元。2019年，浙江醫(yī)院麻醉領(lǐng)域反腐風(fēng)暴轟轟烈烈，胡雙飛不為所動(dòng)。在被帶上警車的過程中，他還在反問「事情真的有這么嚴(yán)重嗎？」

很多院長、醫(yī)生在落馬前，往往并未意識(shí)到其行徑已經(jīng)觸犯法律，「他們以為這只是紀(jì)律問題，組織不過在做規(guī)范性的動(dòng)作。」李岑巖回憶，類似情況屢見不鮮。

對(duì)于醫(yī)藥貪腐案件的追究，一條路徑是通過醫(yī)保局等監(jiān)管部門查賬、行政執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)其詐騙醫(yī)保、貪污受賄的證據(jù)，移交到地方公安司法機(jī)關(guān)。「這是常規(guī)路徑。」以上業(yè)內(nèi)人士觀察表示。

一般人意想不到的是，一位地方三甲醫(yī)院的院長或者名專家的人脈資源，往往盤根錯(cuò)節(jié)，能量頗大，「對(duì)于一個(gè)院長來說，可能地方的醫(yī)保局、甚至司法機(jī)關(guān)，都在他人脈網(wǎng)內(nèi)，救急資源觸手可及。」以上業(yè)內(nèi)人士表示，最終的調(diào)查結(jié)果，可能只是按照瀆職處理。

但監(jiān)管層想到了這一點(diǎn)。于是，紀(jì)委監(jiān)委出馬，大規(guī)模介入到醫(yī)療系統(tǒng)，從上而下追究。以上業(yè)內(nèi)人士表示，當(dāng)紀(jì)委和監(jiān)委參與，辦案力度和震懾能力完全不同。

「幾乎所有的醫(yī)務(wù)人員貪腐都會(huì)涉及到醫(yī)保，」李岑巖表示，貪污受賄和騙取醫(yī)保，追究的犯罪路徑不一樣，管轄層次不一樣，但是往往相互串聯(lián)，釘不離鉚，就看怎么查、查到哪兒，「當(dāng)務(wù)之急是讓醫(yī)務(wù)人員意識(shí)到，騙取醫(yī)保就是犯罪。」

改革進(jìn)入深水區(qū)

醫(yī)藥反腐逐漸由中紀(jì)委牽頭

藥品耗材回扣問題，多年來都是業(yè)界沉疴。自從醫(yī)藥市場化開始，大小「回扣」就潛藏在從藥到醫(yī)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，屢禁不絕。

上世紀(jì)90年代開始，醫(yī)務(wù)人員吃藥品回扣事跡的案例已多見諸當(dāng)時(shí)報(bào)端。2009年是「新醫(yī)改」第一年，東北大學(xué)出版社出版了《醫(yī)療領(lǐng)域腐敗沉思錄》一書，對(duì)于此前多種醫(yī)藥腐敗形式和案例作了總結(jié)，書中作者多次提及藥械回扣案例，甚至稱藥品回扣是某醫(yī)院院長等醫(yī)護(hù)人員財(cái)產(chǎn)來源的「主渠道」。

很明顯，多年后這種情況依然大范圍存在。新醫(yī)改的成績，從結(jié)果來看，主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保、初步建立國家基本藥物制度和基層醫(yī)療服務(wù)體系方面。對(duì)于醫(yī)藥流通領(lǐng)域的利益深水區(qū)，改革尚未對(duì)此大面積觸及。

直到2016年12月，央視新聞先抑后揚(yáng)，先報(bào)道上海、長沙等地6家醫(yī)院醫(yī)生違規(guī)收取藥品回扣，有藥品回扣高達(dá)35%，后報(bào)道寧波醫(yī)改醫(yī)用耗材降價(jià)的成功嘗試。這是近年來，國家級(jí)媒體首次將醫(yī)藥專業(yè)領(lǐng)域利益輸送套路，直接攤開。

此后，醫(yī)藥反腐案件多由地方紀(jì)委披露：2019年農(nóng)歷新年前，僅在1月，山西省、安徽省、貴州六盤水市、湖北仙桃市等多省市的紀(jì)委監(jiān)委，就披露了多位衛(wèi)生系統(tǒng)官員、醫(yī)院院長接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

2020年開始，反腐風(fēng)暴繼續(xù)升級(jí)，醫(yī)藥反腐的主題逐步在中紀(jì)委的公眾號(hào)中頻頻出現(xiàn)。當(dāng)年8月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐國家衛(wèi)生健康委紀(jì)檢監(jiān)察組副組長楊威提到，中紀(jì)委監(jiān)委日常駐組在國家衛(wèi)健委辦公，負(fù)責(zé)綜合監(jiān)督國家衛(wèi)生健康委、國家醫(yī)療保障局、國家中醫(yī)藥管理局、中國老齡協(xié)會(huì)、中國紅十字會(huì)總會(huì)機(jī)關(guān)和中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)等6家單位。

多部門聯(lián)合整治貪腐，動(dòng)作很明顯：2019年11月，國家衛(wèi)健委開展新一輪醫(yī)院巡查。2020年12月1日，國家藥監(jiān)局組織制定的《醫(yī)藥代表備案管理辦法（執(zhí)行）》正式實(shí)施。2021年4月，廣東傳出某知名醫(yī)院被紀(jì)委進(jìn)駐的消息。

「多板斧」下來，從2022年年初開始，中央紀(jì)委國家監(jiān)委開始高頻通報(bào)醫(yī)療、醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗等問題。

3月23日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站發(fā)布《從醫(yī)院院長貪腐案看醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的破和立》一文，再次直指藥品采購環(huán)節(jié)腐敗。

6月17日，據(jù)新華社報(bào)道，國家高層就一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐進(jìn)行第四十次集體學(xué)習(xí)。會(huì)議指出，要全面打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)；要準(zhǔn)確把握腐敗階段性特征和變化趨勢，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)決清理風(fēng)險(xiǎn)隱患大的行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗，有效防范化解腐敗風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

顯然，醫(yī)藥領(lǐng)域腐敗作為行業(yè)性、系統(tǒng)性腐敗，是「堅(jiān)決清理」的對(duì)象。除了紀(jì)委直接打擊外，帶量集采等政策繼續(xù)跟上，清洗滋生系統(tǒng)性腐敗的土壤。

2022年2月，在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的深化藥品和高值醫(yī)用耗材集中帶量采購改革進(jìn)展國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，國家醫(yī)保局副局長陳金甫強(qiáng)調(diào)，集采覆蓋領(lǐng)域擴(kuò)面下，今年要有序進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。

國采對(duì)醫(yī)藥三大領(lǐng)域全覆蓋，帶金銷售的空間將越來越小。

醫(yī)保局站反腐C位

首次通報(bào)內(nèi)部人員受審

除了中央和地方紀(jì)委監(jiān)委打主力外，國家醫(yī)保局和地方醫(yī)保局也成為醫(yī)藥反腐的新興生力軍。

2022年4月20日，一紙醫(yī)保局向醫(yī)院開出的「天價(jià)罰單」，震驚業(yè)內(nèi)。當(dāng)天，國家醫(yī)保局發(fā)布對(duì)華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬同濟(jì)醫(yī)院（下稱「同濟(jì)醫(yī)院」）騙保案的處罰結(jié)果。

外行看熱鬧，5900萬的罰單足夠吸引眼球；內(nèi)行看門道，比5900萬的巨額罰單更意味深長的，是這次的處罰對(duì)象——國內(nèi)聞名遐邇的公立三甲醫(yī)院。

按照以往慣例，「刑不上大夫」。而此次國家醫(yī)保局迅猛反應(yīng)、重拿重放：在3月，國家醫(yī)保局獲得舉報(bào)線索，短短一個(gè)月后，就查出同濟(jì)醫(yī)院騙取醫(yī)保基金2300多萬元，違規(guī)使用醫(yī)保基金近億元。

同濟(jì)醫(yī)院騙取醫(yī)保的具體方式，是「串換、虛記骨科高值醫(yī)用耗材問題」，并且「錄入醫(yī)保數(shù)據(jù)時(shí)使用高價(jià)藥物替換低價(jià)藥物」。

騙保的定義，「主要是通過各種各樣的手段去騙取國家醫(yī)保基金，比如醫(yī)護(hù)人員在臨床治療過程當(dāng)中弄虛作假，少做多報(bào)、修改病例、虛開名目。」李岑巖說。她介紹，此外，醫(yī)保詐騙常見的行為類型還有：醫(yī)囑上加大實(shí)際用藥數(shù)量；增加藥物報(bào)銷數(shù)額；偽造藥品采購記錄，實(shí)施真假兩套賬；虛開處方、冒名代簽、空白資料簽名等等。

從國家醫(yī)保局追查同濟(jì)醫(yī)院騙保案的速度和力度來看，高層從醫(yī)保方面整治醫(yī)療貪腐的決心很明顯。而從時(shí)間上來看，2019年是醫(yī)保目錄大規(guī)模「國談」首年，醫(yī)保局大規(guī)模追查騙保案件也是從這一年開始，這可見相關(guān)部門「擠水分」的決心。

李岑巖統(tǒng)計(jì)中國裁判文書網(wǎng)公布的案例，發(fā)現(xiàn)從80年代到2020年底，一共有4148起醫(yī)保詐騙案。其中，80年代數(shù)量非常少，90年代開始增多。最多的是在2020年，有2440多起，占一半多，那正是各地醫(yī)保部門頻繁飛行檢查的時(shí)候。

近年來，騙保案的處理，有另一個(gè)明顯變化是移交公安、司法機(jī)關(guān)的幾率變大。處罰力度的加大，從法理上來說，這是「行刑銜接」的體現(xiàn)。

「行刑銜接」，是「行政執(zhí)法和刑事司法相銜接」的簡稱。這是一種工作機(jī)制，由檢察機(jī)關(guān)會(huì)同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行，為防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理。

2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療保障基金監(jiān)管制度體系改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要嚴(yán)厲打擊欺詐騙保行為，建立健全打擊欺詐騙保行刑銜接工作機(jī)制。

2021年10月，最高人民檢察院網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，在此規(guī)定發(fā)布后，涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)只要夠「虛構(gòu)事實(shí)隱瞞真相」的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)保部門就必須將其移送公安，公安也必須立案。

讓很多醫(yī)生、科主任、院長想不到的是，這里的犯罪標(biāo)準(zhǔn)只有5000元。「起刑點(diǎn)非常低，」李岑巖介紹，與之相對(duì)的是，涉及騙保案件的當(dāng)事人免于刑事處罰的比例也非常低，「只占2%。」

而涉案金額達(dá)到5000元就構(gòu)成犯罪，所有參與的醫(yī)護(hù)人員都要承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，護(hù)士、醫(yī)生、科室主任、副院長、醫(yī)保辦主任、乃至院長，概不能免。從李岑巖的從業(yè)經(jīng)歷來看，騙保事實(shí)在各級(jí)各類醫(yī)院中非常常見，大大小小的醫(yī)務(wù)人員每天都可能與騙保擦身而過，卻既不知道這是騙保，又不知道這是犯罪、要承擔(dān)刑事責(zé)任。

時(shí)間來到2022年，反腐并不止于醫(yī)藥系統(tǒng)。

2022年8月3日，國家醫(yī)保局官網(wǎng)上公開了兩則醫(yī)保系統(tǒng)官員接受調(diào)查審查的消息，涉及的公職人員是國家醫(yī)療保障局辦公室政策研究處（改革辦）處長丁文俊、中國醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)宣傳信息部專員錢軍程。

這是國家醫(yī)保局網(wǎng)站上首次發(fā)布本系統(tǒng)內(nèi)公職人員接受調(diào)查審查的消息。自從2018年國家醫(yī)保局掛牌成立，這個(gè)新系統(tǒng)都以實(shí)干見長，其主持的國家?guī)Я坎少徴咧苯又厮茚t(yī)藥產(chǎn)業(yè)——此次首次傳出該系統(tǒng)成員被查，讓很多人震驚。

成立不過4年的醫(yī)保局系統(tǒng)，開始出現(xiàn)權(quán)力集中和「監(jiān)管俘獲」的相伴相生。這意味著，反腐范圍已向醫(yī)保系統(tǒng)內(nèi)部延伸，反腐的力度也將進(jìn)一步擴(kuò)大。

新的風(fēng)眼正在形成。不過，在部門官網(wǎng)上公布本系統(tǒng)內(nèi)官員被調(diào)查，實(shí)屬罕見。這或許表示，這個(gè)年輕的系統(tǒng)在反腐問題上有著「刮骨療毒」的決心。

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