自開展醫療器械注冊人制度試點工作以來，上海市藥監局不斷抓制度建設、抓試點案例、抓上市后監管，探索實施路徑，積累實踐經驗，加強協同監管，試點工作取得明顯成效。

探索實踐取得階段性成效

抓制度建設，探索實施路徑

2017年，上海市藥監局積極參與醫療器械注冊人制度試點的設計工作。一是制定試點方案。對接國際通行規則，打破醫療器械上市許可和生產許可“捆綁”模式，率先發布《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》。?二是制定配套文件。組織起草《上海市醫療器械注冊人委托生產質量協議編制指南（試行）》、《上海市醫療器械注冊人委托生產質量管理體系實施指南（試行）》、跨區域聯合檢查程序以及商業責任保險投保指南等配套文件，強化企業主體責任，落實監管責任。?三是鼓勵企業積極參與試點。出臺《上海市第二類醫療器械優先審批程序》，對納入試點的申請人申請注冊的產品實施優先審評審批，加大政策服務和技術審評指導力度。

2019年，注冊人制度試點范圍擴大至全國22個省（區、市）后，上海市藥監局進一步加強與江蘇、浙江、安徽等省級藥監部門的交流合作，共同研究跨省注冊人制度試點的可行性路徑。聯合發布《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》，將風險防控貫穿于制度設計始終，落實“放管服”改革要求，按照“品種屬人、企業屬地”的區域性協同監管模式，積極探索跨區域試點和監管協調聯動；制定發布相關行政許可事項辦事指南，統一規范申報要求和流程；聯合印發《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度跨區域監管辦法（試行）》，初步建立監管信息互通、檢查人員能力互認、檢查結果共享的工作模式。

抓試點案例，積累實踐經驗

試點過程中，上海市藥監局與江蘇、浙江、廣東等省級藥監部門密切配合，已對7家企業的70項產品開展聯合檢查或受托檢查。截至目前，上海市已有31家企業的134項醫療器械產品獲批開展注冊人委托生產。品種涵蓋第二、三類醫療器械和體外診斷試劑；獲批方式涵蓋首次注冊和已獲批產品注冊變更；區域涵蓋區內委托、跨區委托以及跨省委托等；生產方式涵蓋集團內委托、已上市產品多點委托、科研型企業委托生產等不同情形，并積累了一批典型試點案例。

一是促進集團資源有效整合。如上海微創集團及其子公司試點模式豐富，總體實現具備生產制造優勢的公司專注規模化生產，具備創新研發優勢的公司專注研發，實現了資源和創新要素的有效配置?。二是實現科研企業成果轉化。如上海市第九人民醫院研發的“定制式增材制造膝關節矯形器”，由上海交大知識產權管理有限公司作為注冊人，委托上海昕健醫療技術有限公司生產，為科研型企業實現技術創新成果轉化探索了新路。三是開創進口產品本土轉化新模式。如美敦力（上海）管理有限公司作為醫療器械注冊人，委托專業合同制造商捷普科技（上海）有限公司，通過首次注冊的方式實現進口醫療器械的本土化注冊生產，既降低了產品成本，又有利于國際最新產品和技術更好服務國內需求。?四是助力緊缺抗疫物資快速上市。如新冠肺炎疫情防控期間，具有服裝制造優勢的上海針織九廠有限公司作為注冊人，委托具有無菌產品質量管理體系方面經驗的上海埃立孚醫療科技有限公司生產防護服，在雙方責任清晰、風險可控的基礎上，實施應急審批，保障相關產品快速上市。?五是跨區域資源配置為創新提供空間。如擴大試點后，上海聯影醫療科技股份有限公司委托聯影（常州）醫療科技有限公司生產“數字化醫用X射線攝影系統”，該產品成為注冊人制度擴大試點后的首個跨省試點產品。通過試點，上海聯影騰出更多精力專注于創新產品研發、質量改進等工作，常州聯影則充分發揮智能制造的區位優勢，專注于規模化生產。

抓上市后監管，確保放得開管得住

開展注冊人委托生產“第三方評估”和“飛行檢查”。2020年起，上海市藥監局委托第三方專業審核機構，對全市相關企業實施注冊人制度試點后的質量管理體系運行情況進行評估。檢查結果顯示，大部分企業能夠按照注冊人試點制度要求執行。今年，上海市藥監局又開展了飛行檢查，跟蹤第三方評估所發現問題的整改落實情況，督促企業落實主體責任，確保質量管理體系安全可控、有序銜接。

加強注冊與監管環節的協同聯動。上海市藥監局注冊和監管部門加強工作協同，聯合約談監管中發現問題較多的醫療器械注冊人及受托生產企業，責令限期完成整改。對于已不再具備注冊人和受托生產條件的情形，責成企業作出承諾，限時恢復生產條件，經監管部門復查同意再予投產。

正確認識實踐中存在的問題

在注冊人制度試點過程中，也發現一些問題。

醫療器械注冊人、受托企業的權責落實不到位。部分試點企業對委托生產質量協議和受托生產質量管理體系要求理解不到位，導致雙方責任分工不夠清晰。尤其是注冊人與受托企業在技術文件轉移、生產放行、上市放行等關鍵環節責任分配不清、流于形式，致使管理制度的執行銜接不暢，對產品質量安全帶來風險隱患。

跨省銜接還需進一步加強。注冊人和受托企業現場核查協同需加強。由于各省級藥監部門機構設置不同，醫療器械注冊的受理、技術審評、注冊體系核查、生產許可核查的具體承辦部門有一定差異。受托生產企業的生產許可核查多由設區的藥品監管部門實施，在體系核查中，有時會忽略對注冊人與受托人條件、義務責任落實情況的確認。信息互通存在滯后現象。《關于擴大醫療器械注冊人制度試點工作的通知》中明確，對于已獲注冊證產品開展跨省委托生產，由受托生產企業所在地省級藥品監管部門會同注冊人所在地省級藥品監管部門開展現場核查，但由于尚未建立全國統一的信息平臺，只能依靠發函的方式建立聯合檢查機制，檢查信息互通的滯后問題時有發生。體系核查互認工作還需進一步推進。現行《醫療器械生產監督管理辦法》明確“現場核查應當根據情況，避免重復核查”，基于這一原則，受托生產企業所在地省級藥品監管部門在受理相關企業受托生產許可后，考慮到以往對相關企業的檢查情況，可能存在豁免現場檢查的情形，不再開展現場聯合檢查。目前體系核查互認工作尚未在全國范圍內鋪開，在后續申報注冊證登記事項變更時，注冊人所在地監管部門在前期未能參與跨省生產許可或變更現場核查的情況下，如何有效確認省外核查具體情況，目前主要通過電話聯系了解。

知識產權保護風險需高度關注。在試點期間，上海市藥監局在注冊審評環節曾發現，位于本市的A注冊申請人與本市的B受托生產企業簽訂委托生產協議，但由于A忽視了知識產權保護的相關內容，出現B擅自利用A的研發資料，另行提出注冊申請的情形。現行《醫療器械注冊管理辦法》規定，醫療器械注冊申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，藥品監管部門應當告知申請人、利害關系人可以依照法律、法規以及其他規定享有申請聽證的權利。在上述案例中，經反復協商調解，雙方解除了委托協議。隨著注冊人制度跨省委托在全國范圍內實施，注冊辦理過程中，監管部門應當對知識產權保護問題重點關注。

進一步落實注冊人制度

加強注冊人與受托企業間責任劃分與銜接。建議重點關注注冊人落實以下責任情況：一是確保建立的質量體系運行穩定可控；二是持續加強對受托生產企業動態管理，確保受托生產的醫療器械符合要求。嚴格控制產品上市放行。對受托生產企業，建議重點關注兩點：?一是對于生產許可條件發生變化的，應當及時做好與注冊人的信息互通和評估確認；二是加強生產質量管理體系持續改進，特別是加強關鍵崗位人員的法規培訓，以及如何協助注冊人落實產品抽檢、不良事件監測、質量問題處置等工作。

合理把握注冊人制度跨省監管制度設計關注點。建議在國家層面整合集成統一的信息平臺。推進“互聯網+監管”建設，統一檢查體系、檢查標準、檢查公告方式，實現跨區域檢查結果的互認，使各省級藥監部門實現注冊核查信息和上市后監管信息的實時在線推送、關聯共享和風險預警，加強對醫療器械全生命周期監管的無縫銜接。關注知識產權保護問題。對于跨區跨省委托生產情形，因注冊人與受托企業分屬兩地，監管部門審核時不易察覺可能產生的知識產權方面的風險，建議在注冊人制度相關配套文件中，對知識產權保護方面的審核作出更具體的規定。發揮行業組織力量參與規范化管理。探索引入第三方權威機構開展評估工作，推動“多元參與”和“社會共治”的治理模式。

對于產品獲批后，注冊人和受托人不再具備相關條件、無法切實履行相關義務責任的，建議研究建立相關退出機制。

下一步，上海市藥監局將嚴格遵循“風險管理、全程管控、科學監管、社會共治”原則，持續推進醫療器械注冊人制度實施，守牢安全底線，更好服務醫療器械產業高質量發展。

開展醫療器械注冊人制度試點工作后，上海探索出這些經驗

自開展醫療器械注冊人制度試點工作以來，上海市藥監局不斷抓制度建設、抓試點案例、抓上市后監管，探索實施路徑，積累實踐經驗，加強協同監管，試點工作取得明顯成效。

探索實踐取得階段性成效

抓制度建設，探索實施路徑

2017年，上海市藥監局積極參與醫療器械注冊人制度試點的設計工作。一是制定試點方案。對接國際通行規則，打破醫療器械上市許可和生產許可“捆綁”模式，率先發布《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》。?二是制定配套文件。組織起草《上海市醫療器械注冊人委托生產質量協議編制指南（試行）》、《上海市醫療器械注冊人委托生產質量管理體系實施指南（試行）》、跨區域聯合檢查程序以及商業責任保險投保指南等配套文件，強化企業主體責任，落實監管責任。?三是鼓勵企業積極參與試點。出臺《上海市第二類醫療器械優先審批程序》，對納入試點的申請人申請注冊的產品實施優先審評審批，加大政策服務和技術審評指導力度。

2019年，注冊人制度試點范圍擴大至全國22個省（區、市）后，上海市藥監局進一步加強與江蘇、浙江、安徽等省級藥監部門的交流合作，共同研究跨省注冊人制度試點的可行性路徑。聯合發布《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》，將風險防控貫穿于制度設計始終，落實“放管服”改革要求，按照“品種屬人、企業屬地”的區域性協同監管模式，積極探索跨區域試點和監管協調聯動；制定發布相關行政許可事項辦事指南，統一規范申報要求和流程；聯合印發《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度跨區域監管辦法（試行）》，初步建立監管信息互通、檢查人員能力互認、檢查結果共享的工作模式。

抓試點案例，積累實踐經驗

試點過程中，上海市藥監局與江蘇、浙江、廣東等省級藥監部門密切配合，已對7家企業的70項產品開展聯合檢查或受托檢查。截至目前，上海市已有31家企業的134項醫療器械產品獲批開展注冊人委托生產。品種涵蓋第二、三類醫療器械和體外診斷試劑；獲批方式涵蓋首次注冊和已獲批產品注冊變更；區域涵蓋區內委托、跨區委托以及跨省委托等；生產方式涵蓋集團內委托、已上市產品多點委托、科研型企業委托生產等不同情形，并積累了一批典型試點案例。

一是促進集團資源有效整合。如上海微創集團及其子公司試點模式豐富，總體實現具備生產制造優勢的公司專注規模化生產，具備創新研發優勢的公司專注研發，實現了資源和創新要素的有效配置?。二是實現科研企業成果轉化。如上海市第九人民醫院研發的“定制式增材制造膝關節矯形器”，由上海交大知識產權管理有限公司作為注冊人，委托上海昕健醫療技術有限公司生產，為科研型企業實現技術創新成果轉化探索了新路。三是開創進口產品本土轉化新模式。如美敦力（上海）管理有限公司作為醫療器械注冊人，委托專業合同制造商捷普科技（上海）有限公司，通過首次注冊的方式實現進口醫療器械的本土化注冊生產，既降低了產品成本，又有利于國際最新產品和技術更好服務國內需求。?四是助力緊缺抗疫物資快速上市。如新冠肺炎疫情防控期間，具有服裝制造優勢的上海針織九廠有限公司作為注冊人，委托具有無菌產品質量管理體系方面經驗的上海埃立孚醫療科技有限公司生產防護服，在雙方責任清晰、風險可控的基礎上，實施應急審批，保障相關產品快速上市。?五是跨區域資源配置為創新提供空間。如擴大試點后，上海聯影醫療科技股份有限公司委托聯影（常州）醫療科技有限公司生產“數字化醫用X射線攝影系統”，該產品成為注冊人制度擴大試點后的首個跨省試點產品。通過試點，上海聯影騰出更多精力專注于創新產品研發、質量改進等工作，常州聯影則充分發揮智能制造的區位優勢，專注于規模化生產。

抓上市后監管，確保放得開管得住

開展注冊人委托生產“第三方評估”和“飛行檢查”。2020年起，上海市藥監局委托第三方專業審核機構，對全市相關企業實施注冊人制度試點后的質量管理體系運行情況進行評估。檢查結果顯示，大部分企業能夠按照注冊人試點制度要求執行。今年，上海市藥監局又開展了飛行檢查，跟蹤第三方評估所發現問題的整改落實情況，督促企業落實主體責任，確保質量管理體系安全可控、有序銜接。

加強注冊與監管環節的協同聯動。上海市藥監局注冊和監管部門加強工作協同，聯合約談監管中發現問題較多的醫療器械注冊人及受托生產企業，責令限期完成整改。對于已不再具備注冊人和受托生產條件的情形，責成企業作出承諾，限時恢復生產條件，經監管部門復查同意再予投產。

正確認識實踐中存在的問題

在注冊人制度試點過程中，也發現一些問題。

醫療器械注冊人、受托企業的權責落實不到位。部分試點企業對委托生產質量協議和受托生產質量管理體系要求理解不到位，導致雙方責任分工不夠清晰。尤其是注冊人與受托企業在技術文件轉移、生產放行、上市放行等關鍵環節責任分配不清、流于形式，致使管理制度的執行銜接不暢，對產品質量安全帶來風險隱患。

跨省銜接還需進一步加強。注冊人和受托企業現場核查協同需加強。由于各省級藥監部門機構設置不同，醫療器械注冊的受理、技術審評、注冊體系核查、生產許可核查的具體承辦部門有一定差異。受托生產企業的生產許可核查多由設區的藥品監管部門實施，在體系核查中，有時會忽略對注冊人與受托人條件、義務責任落實情況的確認。信息互通存在滯后現象。《關于擴大醫療器械注冊人制度試點工作的通知》中明確，對于已獲注冊證產品開展跨省委托生產，由受托生產企業所在地省級藥品監管部門會同注冊人所在地省級藥品監管部門開展現場核查，但由于尚未建立全國統一的信息平臺，只能依靠發函的方式建立聯合檢查機制，檢查信息互通的滯后問題時有發生。體系核查互認工作還需進一步推進。現行《醫療器械生產監督管理辦法》明確“現場核查應當根據情況，避免重復核查”，基于這一原則，受托生產企業所在地省級藥品監管部門在受理相關企業受托生產許可后，考慮到以往對相關企業的檢查情況，可能存在豁免現場檢查的情形，不再開展現場聯合檢查。目前體系核查互認工作尚未在全國范圍內鋪開，在后續申報注冊證登記事項變更時，注冊人所在地監管部門在前期未能參與跨省生產許可或變更現場核查的情況下，如何有效確認省外核查具體情況，目前主要通過電話聯系了解。

知識產權保護風險需高度關注。在試點期間，上海市藥監局在注冊審評環節曾發現，位于本市的A注冊申請人與本市的B受托生產企業簽訂委托生產協議，但由于A忽視了知識產權保護的相關內容，出現B擅自利用A的研發資料，另行提出注冊申請的情形。現行《醫療器械注冊管理辦法》規定，醫療器械注冊申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，藥品監管部門應當告知申請人、利害關系人可以依照法律、法規以及其他規定享有申請聽證的權利。在上述案例中，經反復協商調解，雙方解除了委托協議。隨著注冊人制度跨省委托在全國范圍內實施，注冊辦理過程中，監管部門應當對知識產權保護問題重點關注。

進一步落實注冊人制度

加強注冊人與受托企業間責任劃分與銜接。建議重點關注注冊人落實以下責任情況：一是確保建立的質量體系運行穩定可控；二是持續加強對受托生產企業動態管理，確保受托生產的醫療器械符合要求。嚴格控制產品上市放行。對受托生產企業，建議重點關注兩點：?一是對于生產許可條件發生變化的，應當及時做好與注冊人的信息互通和評估確認；二是加強生產質量管理體系持續改進，特別是加強關鍵崗位人員的法規培訓，以及如何協助注冊人落實產品抽檢、不良事件監測、質量問題處置等工作。

合理把握注冊人制度跨省監管制度設計關注點。建議在國家層面整合集成統一的信息平臺。推進“互聯網+監管”建設，統一檢查體系、檢查標準、檢查公告方式，實現跨區域檢查結果的互認，使各省級藥監部門實現注冊核查信息和上市后監管信息的實時在線推送、關聯共享和風險預警，加強對醫療器械全生命周期監管的無縫銜接。關注知識產權保護問題。對于跨區跨省委托生產情形，因注冊人與受托企業分屬兩地，監管部門審核時不易察覺可能產生的知識產權方面的風險，建議在注冊人制度相關配套文件中，對知識產權保護方面的審核作出更具體的規定。發揮行業組織力量參與規范化管理。探索引入第三方權威機構開展評估工作，推動“多元參與”和“社會共治”的治理模式。

對于產品獲批后，注冊人和受托人不再具備相關條件、無法切實履行相關義務責任的，建議研究建立相關退出機制。

下一步，上海市藥監局將嚴格遵循“風險管理、全程管控、科學監管、社會共治”原則，持續推進醫療器械注冊人制度實施，守牢安全底線，更好服務醫療器械產業高質量發展。